军、监更低；县级单位有县、军、监。
军、监有两级编制，既同州、县级，又不是州、县，非常混乱。
辽国深受赵宋影响，五京道实际和赵宋的路级机构同级，而州级机构也大小不一，大的州下再辖州，可统十余县，小的州则仅辖一县，也非常混乱。
治大国最重要的便是“统一”，唯有车同轨、书同文、行同伦，方能弥合不同人群之间的经济、政治、文化、社会矛盾，最终达到国家真正意义上的统一。
颁布废奴令、授田令和均税令，都是为了逐步消除大同政权的南北差异，促进国家真正统一。
但一个国家连最基本的行政机构设置都混乱不堪，还谈什么统一？
任何行政制度的产生和演进都与当时的社会现实有关，都是为了解决彼时统治阶级认为的主要矛盾，宋、辽两国混乱的行政机构设置也是一样。
太过遥远且实际处于分裂状态的春秋战国勿论，只从秦朝一统天下说起。
秦始皇横扫六国，强力推行郡县二级行政区制度，结果二世而亡。
汉初吸取教训，郡县封国杂处，至汉武帝施行推恩令瓦解封国，把全国划分十三州作为监察区域，二级行政区制度变成了三级行政区。
彼时的州虽是地方最大的行政区，但各州以刺史为监察长官，州刺史仅秩六百石，却能监察州级之下秩两千石的郡太守，是以小驭大，大小相制的手段。
东汉末年，社会矛盾不断加剧，最终爆发了黄巾起义，大汉的中央却忙于权力斗争，在平定叛乱中出现了不少问题。
宗室刘焉目睹朝纲混乱、王室衰微，起了不臣之心，欲求一地割据。
其人乃向汉灵帝建言:“刺史、太守行贿买官，盘剥百姓，招致众叛亲离。应该挑选那些清廉的朝中要员去担任地方州郡长官，借以镇守安定天下。”
汉灵帝
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