历朝历代，县都是最低的一级行政机构。天下的县治之地有很多，大小各异规模不同，但是通常意义上，衡量一个县城都有两个硬标准：第一必须有县衙，第二则是人口必须达到五千以上。
若是连县衙门都没有，算哪门子的县城？根据历朝历代约定俗成的标准，至少要有五千人口才能算是一个下等县。
但这并非绝对，邳县就是其中的一个另类。
邳县的名字当中虽然有一个“县”字，但却不是县城，从严格意义上来看只能算作是一个大型的市镇，其规模甚至超过了一个中等县：万余人口。
这么大的一个市镇，按说已经可以设置县级行政机构了，但却没有。最主要的原因就是地域之争：在邳县的历史上，先属齐，后属吴，再属越，还有一段时间曾经属过楚。最有意思的是，甚至曾经做过一个国家的都城：邳国。
当然，这些都是春秋时期的老皇历，再也翻不得了。近两百来，邳县曾经归属过山东，后来又归属淮安府管辖，到了万历年间，干脆一分为二，北部给划到山东，南部划给了淮安，县衙也搬到了西南边的邳州，和州治平行，算是两套行政系统，而邳县也就被降格成了市镇，昔日的县衙也就顺理成章的改成了更低一级的“税所”。
混乱的行政体系给实际统治带来很大的不便，因为缺少足够的治安基础，这一带盗匪丛生社会基础极其混乱，山东的响马淮安的土匪时常“光顾”。
自从洪承畴来了之后，局面才有所缓解，社会治安大为好转。
清廷委派洪承畴坐镇淮扬，最根本的目的就是继续完成多铎没有完成是征南大业，但洪承畴这个人显然比多铎更加稳重，并没有一上来了风风火火的展开大规模的军事行动，而是首先平靖地方治安。
派遣军队驻守各地，肃清数不清的山贼土匪和五花八门的造反队伍，仅只用了两个多月的时间，就逐渐
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