秋末冬初，天气逐渐寒冷起来，中原主要分布在黄河流域一带，各地诸侯多处在北方，由于义军起兵推翻暴秦，再到霸王分封诸侯，进而演变成诸侯之战，这一系列大事件几乎都在这一年发生，战火不断，大批人口流散逃亡，各地百姓流离失所，商贾无落脚之地，导致农耕荒废，商业阻滞，中原经济出现冻霜凋敝现象，饥荒严重，谷价暴涨，以致出现“人相食，死者过半”的局面，下层百姓生活极为艰苦。 .
各地不少百姓为躲避战火和饥饿之苦，开始举族搬迁，各条大道小路，白天黑夜，都能看到正搬家迁徙的劳苦百姓。
过了一个月，各地诸侯王发现这样下去，朝廷没有底层百姓的拥护，就等于完全架空起来了，没有壮丁招募入伍，没有税收入国库，诸侯国就会名存实亡，因此各地纷纷设下关卡，阻止百姓向西迁徙，刚开始施行镇压却使得启发，最后被迫开放国库安置流民，拨发食粮让流民充饥撑过寒冬，到了春天开始农耕就稳住民心了。
一时间不少诸侯王都开始颁布安置流民的法令，如朝歌的殷王彭越、代都的代王赵歇、平阳的魏王魏豹、洛阳的河南王申阳、邾城的衡山王吴芮都有行动，不过这些诸侯王的财物都是搜刮百姓而来，没有其它经济来源，因此每日国仓赤字流出，也消耗不起多久。
楚国本是富裕之地，而楚人又生活在江南温润之地，因此楚国百姓倒还稳定。
而三秦之地，要比中原更加苦寒，章邯、司马欣、董翳三人身为秦将，最后投靠了楚国，致使项羽入关大肆屠杀咸阳贵族和百姓，掠光咸阳的财富和妇女，让河西之地的秦人非常痛恨，因此河西、渭水、关中之地的百姓逐渐向陈仓关迁徙，躲入汉室的庇护之下，将雍王、塞王、翟王的政权等同架空起来。
为了安抚这些秦老氏族、河西蛮族土著，萧何与丞相府官员立即制定政策，一是划分区域安置不同地带的流民，
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